如今，我国小产权房问题日益突出，全国范围内共存在73亿平方米、7300万套小产权房。然而，小产权房的合法性和可持续发展性已成为广大群众和政府所关注的焦点。面对这一困境，我们迫切需要探讨小产权房面临的出路，寻找解决之策，以促进城市建设和住房供应的协调发展。

文/谢逸枫

笔者一直提出建议，不要一刀切解决小产权房，早些解决问题才是最好的办法。要给小产权出路，不要堵死。采取立法的法律措施，避免越来越多的小产权如雨后春笋。可惜，事到如今，全国小产权面积达到73亿平方米，7300万套，还是不给立法转正，就是一刀切的禁止小产权房。结果是小产权越禁越多，预计到2020年底，全国小产权房面积达到80亿平方米，8000万套，超1.2亿居住者。毫无疑问，在住房制度的演进上，小产权房是无论如何都绕不开的话题。小产权房究竟出路何方，希望决策者早日解决这个住房难题。

所谓的小产权房主要是指建于集体所有土地之上的房屋，该房屋未缴纳相应的土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发。城市居民到集体土地上购买小产权房是不符合法律规定的。实践中，很多小产权房实际上是违法用地类的违法建筑，所以小产权房购买者想要获得征收补偿是非常困难的。小产权房交易看似能让村民赚到钱、让购买者有房居住，但此类交易行为法律风险很大。当前，小产权房的购房者并非合法的产权人，想获得补偿比较困难，即使获得补偿也是微乎其微的“适当补偿”。

小产权房本身就欠缺合法性，实践中小产权房有可能会被行政机关认定为违建查处，如遇拆迁，无法获得补偿款。如果因小产权房纠纷诉至法院，法院也可能会因对“小产权房”的处理原则及相关法律规定尚未出台，“小产权房”的法律问题超出人民法院的受案范围而驳回起诉。购买者都希望小产权房有机会可以转正，但法律到目前为止一直没有修改相关规定使小产权房合法化。房姐提醒大家，产权不明晰、未来可能发生纠纷的房屋最好不购买。

对于建上集体土地上的房子，手续整齐与配套完善及质量没问题的，可以购买。这几种小产权最好不要购买，经过国家质量检测，质量不达标有重大安全隐患且不能采取可行措施予以整改消除的小产权房。建设在农村耕地、一级水源保护区、风景区、文物保护用地的小产权房。占用公共道路、绿化带、河道、高压供电走廊、压占地下管线的小产权房。可以看出，这些小产权房都是违法建筑，本来小产权房就没有房产证，如果购房的小产权房还是属于这几类的违法建筑。

全国究竟有多少小产权面积、套数，规模有多大。目前没有国家部门的权威、准确的数据统计，只是民间研究机构与半官方的统计数据。其一是根据全国工商联房地产商会发布的数据显示，1995-2010年，15年间全国小产权房竣工建筑面积累计达到7.6亿平方米。意味着过去15年小产权房竣工建筑面积7.6亿平方米，每年有超5000万平方米小产权房竣工建筑面积出现在市场。说明到1995年-2020年国小产权房竣工建筑面积12.6亿平方米。

其二是根据相关部门统计，截至到2011年底，全国小产权房面积达66亿平方米，约5000万套，超过8000多万居住者。这是一个保守的数据，真实的数据应该远远比这多，市场范围遍布各大城市，总量非常大。其三是根据如是金融研究院测算，截至2018年，全国住房总量约为300亿平方米，其中小产权房总建筑面积约为73亿平米。目前小产权房总面积占住房总建筑面积比例约为24%。即便是房地产快速发展的十年（2008-2017），小产权房面积依然增加了7亿平米，其体量比保障房还要大。

以深圳为例，这座城市一半住房是小产权房，容纳了超过50%的深圳常住人口，最奇怪的是深圳的土地全部国有化了，为什么还是存在集体土地小产权房、宅基地的小产权，或者是工业的小产权。深圳作为全国小产权存量最多的城市，体量是非常庞大的。据深圳《住房保障发展规划2016-2020》，2012年底深圳全市住房总量为5.20亿平方米，其中商品住宅1.19亿平，占比23%。单位及个人自建住房+原村民集体经济自建房加起来就有59.1%，就是说全市住房过半是小产权。

在合一城市更新白皮书中，深圳计划公告项目历年各类型数量和拆除规模中，村改占32%，仅次于工改。深圳小产权的数量可见一斑。小产权的建设者，主要是村委集资建房、村委和公司合资建房、开发商建房、个人或某投资公司建房。因此，住宅制度的不足与土地产权制度的弊端交织在一起，客观上放大了小产权房问题的影响。一方面农民渴望自己不断升值的土地变现成财产，另一方面城里人需要便宜的住房，二者如干柴烈火，仅靠简单的禁令和不受法律保护的说辞难以浇灭。

为什么全国小产房如雨后春笋的全面爆发，究其背后的原因，是非常明显的。其一是性价比高到吓人。房价不断攀升，小产权房的价格只有同样位置商品房价格的40~60%。其二是经济适用房和廉租房等社会保障性住房供应不足，户口与购买资格限制。为改善居住条件，城镇居民甘愿冒险一试。其三是我国城乡土地二元制，集体土地和国有土地，不同权不同价，农民集体土地利益得不到有效保护，集体、农民为增加收入，铤而走险，开发小产权房。

其四是法律对于小产权房打击、惩罚力度不大。沙井镇作为深圳小产权房最早的诞生地，存量占沙井建筑一半以上。根据合一城市更新白皮书显示，深圳计划公告项目共840个，其中宝安占159个，仅次于龙岗。其五是小产权的投资、建设回报高。譬如南方楼事自媒体写的深圳小产权的投资，获利本金1000万，赚200-300万。 七年涨幅200%，年涨22%。一个月倒手，能赚个20-30万，但对资金要求很高。2015年之前，小产权单价从6000-8000元不等，2015-2016年涨到1-3万/㎡。

为什么先前国家法律支持小产权，后面又法律禁止小产权房。中国住房结构大致分为四类，分别是已购公房、商品房、保障房和小产权房。为解决住房紧缺与居住的问题及城市建设，1982年的村镇建房用地管理条例、1986的土地管理法都支持小产权，规定城镇居民可在农村集体土地上建房，城镇居民可购买产权房，主要是解决大多人的老百姓住房问题，同时住房供应体系不完善与住房供应缓慢及财力有限。说明国家法律支持小产权，允许小产权的建设、购买、市场上交易、流动，没有限制性的规定。

1999年开始，法律禁止小产权房。1999年的关于加强土地转让管理严禁抄袭土地的通知，2007年的关于严格执行农村集体建设用地法律与政策通知，明确规定城镇居民不可在集体土地上建范，严控土地使用证与房产证发放。毫无疑问，归根结底的是保护商品房的房地产市场、土地财政、房地产税收收入、房企，98年住房制度改革就是最强的政策与信号。其次是防止小产权越来越多的出现。最后是担心房子或住房过剩，出现没人购买商品房。

小产权房立法与转正自2010年争论，原因是小产权在市场上异军突起，规模增长巨大，引起社会的关注。2015年以来，全国各地呼吁小产权转正的呼声不绝于耳，更有人言小产权转正是迟早的事，只有小产权转正才能保证居民的合法权益。小产权房一直在国家的相关法律法规的监管“缝隙”中不断蔓延，按照法律修改来看，小产权房合法化为泡影。2020年5月，自然资源部门明确规定，小产权不得通过登记将违法用地合法化。毫无疑问，这意味着彻底的打消了小产权转正念想。

按照“关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知”明确提出，“对乱占耕地建房、违反生态保护红线管控要求建房、城镇居民非法购买宅基地、小产权房等，不得办理登记，不得通过登记将违法用地合法化”。因此，小产权不能转正，根源于土地性质，二元化的城乡土地制度与二权一制的土地制度。商品房建设用地为国有建设用地，小产权大都建在集体建设用地上，或者是宅基地。这是小产权为什么不能转正的根本原因。

小产权之所以不能在法律上、物权上转正，是因为小产权房不符合土地利用规划，违反了土地的用途管制。转正的第一步，就是确定土地性质、规划、用途、来源的合法性，第二步是将集体建设用地收归国有转变为国有建设用地。宪法、城市房地产管理法与土地管理法及民法典的修改，这才是最关键的。第三步是重新拍卖土地，或补缴土地出让金、税费。如果没有办法做到这一点的话，小产权房转正是不可能的。建在集体建设用地上的小产权房，其土地性质若没变，那想要转正合法化是根本不可行的。

2010年，国家对于《土地管理法》修订草案征求意见稿中并未承认小产权房的合法性。意见稿用“实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”，代替了原来“切实保护耕地”等说法，反映了可能和耕地保护相抵触的小产权房合法化愈加困难。意见稿第10章土地督察的条文中，强调非法改变土地用途，或者在非法转让土地上建设建筑物的，将责令拆除，恢复土地原样。这些规定都影射出小产权房合法化希望渺茫。

希望通过农地入市合法化，来推动小产权房的转正。然而，从去年通过的土地管理法修正案中可以看到，这条路也走不通。按现行土地管理法律法规，土地所有权归属分国有土地、农村集体土地两类。从土地用途角度划分，后者又分为农用地和建设用地。其中，宅基地属于非经营性建设用地，乡镇企业用地属于经营性建设用地。而土地管理法修正案中，主要针对的是允许农村集体经营性建设用地的入市。

允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。但小产权房一般都是农用地、或宅基地，都属于非经营性建设用地。所以，是不可能通过农地入市这条途径来转正的。小产权房，是一个全国性的问题。虽然目前商品住宅已经越建越好，绿化、户型设计、小区配套、品质等各方面都有了很大的提升，但小产权房依旧有人买。

全国通行的“小产权房”概念并不适用于深圳，这座城市已经把农村集体所有制土地全面转为国有。建设在国有土地上的违法建筑，“军”产房和单位集资房是深圳小产权房的三大组成部分。改革开放初期，正是这些从违法建筑中白手起家的人，缔造了日后深圳崛起的奇迹。深圳违法建筑总量达到37.94万栋，建筑面积高达4.05亿平方米，是深圳市总建筑面积的49.27%，占深圳市总建设量的半壁江山。

以此面积比例计算，深圳1400万人口中，至少有700万人居住在“小产权房”中，小产权房占全市住房总套数的56%，约一半深圳人居住其中。同时，深圳小产权房的购买者中还有大量的投资客。小产权房是社会、城市、居住转型中必不可少的阵痛。一方面，小产权房解决了外来人员的住房问题，也安抚原住当地的失地村民。另一方面，小产权房建设存在很大隐患，对房地产市场的正常秩序已造成严重干扰，到了非解决不可的地步。

深圳是全国违法建筑最多的城市。要统一拆除的话，不知需要耗费多少年，多少人力物力，还会造成巨大的浪费，甚至给社会带来不稳定因素。即便能够拆除，居住其中的深圳半数人口又如何安置。假如逐步将小产权房合法化，一方面对大产权购房者不公平，另一方面国家也没有准许确权的相关规定。城市发展需要土地空间，社会进步需要产权明晰，维持现状当然不行，一拖再拖也不是办法。

小产权房到底该不该转正?市场对此形成两派，一派支持，一派反对。即使如此，目前从国家、法律、政策层面来看，依旧是严厉禁止小产权转正，打击小产权房。学术与市场上，针对小产权房转正的争论，已经持续10年，至今没有一个官方、市场理论、民间的定论。无论是因为经济原因、或侥幸心理，亦或其他什么原因，总之只要购买了小产权的人，都希望小产权能够合法化。因为小产权的合法化，利于平抑房价，解决住房问题，应该推动小产权合法化。

反对派的共识是小产权房的非法性、不公平显而易见，其合法化的理由站不住脚。小产权房建设过程中不仅造成各种税费的流失，而且对购买合法大产权房的老百姓，以及被非法占用土地的农民极不公平。由于小产权房本就是违规操作，若能转正，那占用农地建房卖房的现象将会更多，势必会让土地市场、楼市乱象越来越多。毫无疑问，无论小产权房该不该转正，有一点不容忽视，就是小产权房本身作为一个违法行为下的产物，历史遗留产物，购买行为，不受法律保护。

全国73亿平方米，7300万套小产权房，如何处理。究竟出路何方？小产权房是可以居住的，现在唯一的问题就是没有身份问题解决不了。现在处理小产权房的问题只有两种方法：其一是全部推倒，推倒是合法的，因为小产权房本身不合法，这个方法太浪费资源，不可能实施。其二是逐步解决身份问题，却对商品房又不公平，这个问题有待解决。其三是区别对待，依法分类处理，符合符合用途的小产权房，转正，或者存在问题的拆迁，或者质量与配套好的，征收为保障房、公租房、廉租房。

小产权房问题牵动着诸多利益，关系到社会稳定，不可一刀切的全盘否认。应该根据不同情况进行区别对待，依法分类处理。其一是要把乡镇企业用地、乡村公益设施用地上的小产权房与宅基地上的区分开。其二是把历史遗留问题、符合规划开发合法的与违法开发的区分开。其三是城市规划区内与规划区外的区分开。对城市规划区内的农民住宅，以及部分已形成规模、符合规划的小产权项目，可以考虑与有关部门共同制定相应政策，适当放开。其四是对于城市规划区外，违法建设尤其是占用耕地的，应依法取缔。

深圳目前小产权房建筑面积占深圳总建筑面积的49%左右，这个比例恰好也是国际上通行的保障房和商品房之间的比例。为什么深圳可建设用地、商品房住宅用地年年供应下降，如此稀缺，宁愿牺牲居住的舒适度上升容积率、牺牲环境填海、高地价的城市更新、花大把钱去城市扩容（合作区），却不愿意给小产权转正。特别是全国73亿平方米，7300万套小产权房，这么多的小产权，必须要找到出路。

笔者一直建议给小产权房一个合理的出路，小产权房应区分对待，之后让其合法化。其一是集体土地上所建、自家宅基地节省土地所建的小产权，符合质量、房龄、配套、规划用途的，可以转正为商品房、限价房、经济适用房、共有产权房。转变土地性质，办理不动产权证，补缴土地出让金与税费，标准按照市场价格。小产权房所占土地按性质划分为三类，即耕地上所建、集体土地上所建、自家宅基地节省土地所建，后两者应给予合法化。

其二是降低税费、门槛。可以用符合质量、房龄、配套、规划用途的一部分的小产权房，转正为廉租房、公租房、租赁房，政府统一管理。既解决了居住，也解决了安全问题，尤其是建筑质量问题和消防问题。可以就建筑安全进行全面普查，符合要求的就可以留下。至于消防问题，只能建议消防部门做些创新，比如能否把消防车缩小，以适应房屋之间狭窄的通道。总之，让房地产“市场”发挥作用，不能说死就死，说活就活。

其三是纳入城市更新计划。可以考虑分期分批纳入城市更新计划，允许原业主自行组建股份公司执行或加盟，或者是政府统一收回，再出让。旧改以后容积率提高，形成新的住房供应，有利于平抑房价，同时原业主能销售获利，那就不再给予拆迁补偿了，加建小产权房的利益驱动小了。或者是违法建筑的，直接拆迁，恢复原样。或者是允许改变或者调整土地性质，补缴纳土地出让金与税费。否则唯有空置。

其四是剩余的小产权房作过渡处理。对于暂时不能纳入的，在经过法律确权和安全整治之后，转化为保障房，缓解新建保障房的压力，至于转化方式，可以是政府回购作为经济适用房，也可以是经过确权和限价以后作为廉租房，同时，还有一些过渡阶段的，那就发一个证，明确一定年限内不准买卖，但可以作为自用和租赁，以解决低收入者的租房难问题。此外还有一些质量太差、存在安全隐患的，还是要下决心拆除。

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